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《钦定台规》:中国古代最完备的监察法典

时间:2019-04-01 15:28     来源:学习时报     作者:焦利      点击: 次    
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导语:中国历代统治者都以“明主治吏不治民”为圭臬,非常重视对官吏的管理,形成了一套完整的治官之法,而监察制度和监察法是其中最重要的内容之一。

《钦定台规》:中国古代最完备的监察法典
【图语:中国古代监察】

  核心阅读

  我国古代廉政文化源远流长,有许多光辉的思想。习近平总书记强调,“研究我国反腐倡廉历史,了解我国古代廉政文化,考察我国历史上反腐倡廉的成败得失,可以给人以深刻启迪,有利于我们运用历史智慧推进反腐倡廉建设”。《钦定台规》作为我国古代最完备的监察法典,至今仍具有重要的政治和法律意义。

  中国历代统治者都以“明主治吏不治民”为圭臬,非常重视对官吏的管理,形成了一套完整的治官之法,而监察制度和监察法是其中最重要的内容之一。它的基本任务就是整肃百僚,以维护封建国家机器正常运转,其“彰善瘅恶,激浊扬清”的社会调整功能对今天仍有重要借鉴意义。

  从秦汉到明清,随着中国古代整体法制的进步,监察机构的设置与监察制度的构建以及监察活动的规范,都不断法律化。监察法律的内容从附着于整体法典到独立成篇,从零星条文到完整严密的专门法典,直至成为内容完善、结构严密、内部协调、形式统一、具有一定独立性的法律体系。中国古代监察法经历了数千年没有间断的历史发展过程,它不仅反映了中国本土法文化的鲜明色彩,而且在世界监察法律史上也占有重要的地位,是凸显中华法系特点的一个重要方面。而清朝制定的《钦定台规》可以说是其中的集大成者,堪称中国古代监察立法的最高成就。

  “台规”即“御史台的规则”,御史台就是中国古代的监察机构,明清时期改称都察院;“钦定”就是皇帝亲自审定。《钦定台规》的“钦定”二字,赋予了它超越以往任何朝代监察法规的地位,使其成为中国监察法制史上第一部以皇帝名义颁布的、级别最高的一部监察法典。《钦定台规》始纂于乾隆八年(公元1743年),当时为八卷,共22目。嘉庆七年(公元1802年)重修为18目。道光七年(公元1872年),内容增加为40卷,有大量增加的条款,多数为乾隆九年至乾隆五十九年时所增,兼有少量嘉庆初新颁的条款。道光朝的《钦定台规》编纂体例出现重大调整,总体分为八大类,各类下再分若干条目,条分缕析,一目了然。从立法技术上讲更为科学、系统。光绪年间,《钦定台规》再次增辑为42卷,体例未变,内容上增加了道光、咸丰、同治、光绪历朝新增的各种监察规定,并且也保留了部分乾嘉时的旧例,是清代台规中的最后版本,也是最完整的版本。台规由都察院汇辑有关监察制度方面的上谕及皇帝批准的奏议、条例等,分类编辑,分为训典、宪纲、六科、五城、各道、稽查、巡察和通例等八类。每类又分若干目。各类、目内容按文件产生时间顺序排列,间有若干文献附于各类之后。它的问世标志着由秦汉开始确立并经此后各代完善、细密的中国古代监察法律规范化进程的最终完成,堪称中国古代历史上最完备的一部监察法典,具有重要的政治和法律意义。

  《钦定台规》确立了监察机构和监察人员的特殊地位

  《钦定台规》把监察机构(都察院)作为一支特殊的政治力量,即“天子之耳目,朝廷之腹心”,监察官是皇帝的耳目,代表皇帝行使监察权,因而只对皇帝负责,具有相当高的地位。《钦定台规》规定监察官员具有上可谏君、下可纠臣之权力,身负拾遗、补阙、规谏君主、监察吏治、严禁结党、监督稽核财政收入、监督各级考试、稽察刑名案件等多项职责,可以说是无所不监。其他机构,无论是行政机构、军事机构、文教机构还是为皇室服务的机构等,均各有专责。都察院则是专门用于监察其他机构的,具有居高临下的态势,便于行使监察职能。《钦定台规》规定,都察院的给事中、监察御史等监察官员,于国家政治得失、用人行政以及他们认为大利大害、应兴应革之事,均有发言权。而且,这种发言权受到最高统治者的保护。正如康熙十一年上谕指出的:“一切吏治民生,得失利弊,皆宜殚忠极虑,据实直陈。”只要言官不触犯皇权的根本利益,不造谣诽谤、挟私陷害,皇帝是极力保护他们,并鼓励他们“披肝露胆、极言直陈”,即使所奏不当,亦不怪罪,甚至指参错谬,一般的处罚也只是调离职务而已。以此保护和调动监察官的积极性,使其真正担负起监察、直言的重任。这种垂直领导的监察体制得到法律的确认,使得监察机关成为既有权威又有效能的独立机构,有可能“以卑察尊”,澄清吏治、维护国家利益,同时也进一步强化了皇权的统治。

  《钦定台规》使得监察活动和监察官的选任考核有法可依

  《钦定台规》的制定和执行,一方面,保证了清代最高统治者将全国的官吏、军队、司法、行政、文教、财政等机构全部置于自己的监督之下,另一方面,也使得监察机构的监督活动有法可依。例如,台规中的“序官”规定了都察院的设官、职掌、官员品级及其变化;“陈奏”是都察院官员的奏事制度;“典礼”是科道官员对朝会、临雍、祭祀等大典侍班纠仪的规定;“考绩”为监察“京察”“大计”“军政”等考核文武官员的制度;“会谳”是与刑部、大理寺等机构会审、稽核案件的规定;“辨诉”是处理京控案件的规定。

  “六科”是关于吏、户、礼、兵、刑、工六科职掌及要求的规定,分“通掌”与“分掌”两目。“通掌”为六科的共同任务及其要求;“分掌”分别规定各科的具体任务及其要求。

  “各道”是关于各道监察御史,包括稽察宗人府御史、稽察内务府御史等的职掌及其办事制度。它亦为“通掌”与“分掌”两目。分别规定各道的共同任务、要求及各道的具体职掌与要求。

  “稽察”是派都察院官员专门监察某些特殊机构的制度,分“京通十六仓”“户部三库”“八旗”“宗人府等衙门”“考试”“铨选”等目,对如何派员稽察以及稽察内容和要求,做了详细规定。

  “巡察”是派都察院官员到各地巡视、监察的制度。

  “通则”是关于都察院所属科、道等官员的选拔标准、方法、升转制度及风闻言事、举劾保密、发现弊端,及时整顿等各种法律措施,它在一定程度上反映了监察机构自身建设方面的要求。清代皇帝认为,御史为朝廷“耳目之官,关系最要,必须选用得人,方能称职”。因此,对都察院各官的考选历来较严,监察官选任,大多要经过严格的考试。监察官必须是德才兼备之士,忠于皇上、忠于职守,这是最基本的政治素质要求。此外,还必须符合以下几个条件,才能被选为监察官:第一,监察官要具有清正刚直、嫉恶如仇的品质;第二,要具有较高的文化素质;第三,要具有实践经验和工作能力;第四,在年龄方面,一般会选择30至65岁经验丰富、思想成熟、精力充沛的中年人。

  此外,台规还特别规定了监察官员的任职回避制度。简单讲,就是“同官避亲,外官避籍”。有亲属关系的,特别是直系亲属,京官不得在同一衙门、外任官不得在同一地区任职;外任官不得到本籍、祖籍和寄籍任职;科考监试官员子弟回避在本地考试。对于监察官人选的这些高标准、严要求,在削弱封建裙带关系的影响、避免被监察者控制监察者、保证监察部门行使职权等方面发挥了积极作用。

  为了制衡监察官的权力,台规还规定了御史之间“互相纠举”的互察互监制度。都察院的普通小御史,也可以通过“封章密劾,直达御前”的程序,弹劾其顶头上司,甚至是都察院的一把手。这些规定使监督者同样能够被监督,一定程度上实现了使监察官“正人先正己”的目标。

  清代前期,监察法执行的效果十分明显,对于提高行政效率、惩奸举贤、察吏安民、维持清代近三百年的统治,发挥了积极作用。但是,在专制主义政体下监察权附着于皇权,因此监察制度的存废、监察权行使的范围与效果,都要受到皇权的制约。作为封建专制制度的产物,清代监察法有其固有的局限性,尤其是在乾纲独断的专制主义极端发展的清朝,监察法的实施、监察机构职能的发挥、监察成效的大小,无不与君主之意志、党争之消长,以及监察官的个人能力品行有着直接的关系。特别是清代后期,官场腐败不堪,法律规定与法律实践严重脱节,监察法几成具文,号称“典章美备”的《钦定台规》也无法挽救清政府腐朽没落的命运。其中缘由,令人深思。《钦定台规》:中国古代最完备的监察法典

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