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法律草案公开征求意见制度的法理

时间:2019-01-02 17:56     来源:中国社会科学网     作者:栾绍兴      点击: 次    
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导语:随着我国立法不断走向专业化和精细化,如何加强立法的公众参与已成为发扬社会主义民主、体现民主立法和保障人民通过多种途径参与立法活动的重要问题。

法律草案公开征求意见制度的法理
【图语:公众参与立法】

  随着我国立法不断走向专业化和精细化,如何加强立法的公众参与已成为发扬社会主义民主、体现民主立法和保障人民通过多种途径参与立法活动的重要问题。2015年《立法法》的修改,完善了关于法律草案公开征求意见的规定,使法律草案公开征求意见成为我国立法活动中一项常态化的制度设置。法律草案公开征求意见制度不仅对立法机关提升立法质量大有裨益,而且有利于增强法律制定的可接受性,促进民众对立法的认同。目前学界关于法律草案概念和性质的认识仍不充分,有关法律草案公开征求意见制度的专门讨论也有待进一步深化。

  提交立法机关审议和表决的法律的原型

  在我国,法律草案是指提交全国人大和全国人大常委会审议和表决的法律的原型,是法律未被通过之前的文本,其以条文的形式体现了立法内容。所谓“草案”,即“初步的方案”,是拟成而未经有关机关通过、公布的,或虽经公布而尚在试行的法令、规章、条例等,其特点是已具雏形,仍未成熟,仍未定型,仍可修改。法律草案其实是法律的“草稿”,即内容和文字表述都还未成熟、尚未定型的原始稿件,在定稿之前的历次文稿都可称为草稿。在理论和实践的表述中,我们还经常能看到讨论稿、征求意见稿、修改稿、审议稿、表决稿这样的称谓。法律草案可以分为法律制定草案、法律修改草案、法律解释草案、法律废止草案,其中最常见的是前两种。法律修改草案又可分为部分修改的修正草案和全面修改的修订草案,名称上往往标明“×××法(修订草案)”“×××法(修正草案)”或“×××法修正案(草案)”,如《个人所得税法修正案(草案)征求意见》《刑事诉讼法(修正草案)征求意见》。此外,根据《立法法》的相关要求,征求意见的法律草案有时还需标明是几次审议稿,例如《电子商务法(草案三次审议稿)征求意见》《人民法院组织法(修订草案二次审议稿)征求意见》等。

  法律草案与法律案、法案不同。“法案”是指有提案权的主体就有关事项,以一定形式,依一定程序,提交有关主体审议的,关于制定、认可、修改、补充或废止规范性法律文件的提议和议事原型。“法律案”是关于“法律”的议案,法律案属于法案的一种。在我国,只有全国人大和全国人大常委会有权制定基本法律,只有法定主体可以向全国人大和全国人大常委会提出法律案。“法律草案”是法律案的组成部分,即附案部分。我国《立法法》第54条明确规定,“提出法律案,应当同时提出法律草案文本及其说明,并提供必要的参阅资料”。就此来看,法律案的内容具有原则性和概括性,而法律草案则是具体的和完整的法律原型,具有系统性。

  公众直接参与立法的特别方式

  就立法活动而言,公众参与立法从广义上说有直接与间接两种方式。在现代社会纷繁复杂、利益关系越来越多元化的背景下,仅仅依靠民选的立法代表已经越来越难以充分反映公众的不同利益要求,公众直接参与可以弥补民选代表反映民意不够充分的缺陷。虽然公众直接参与立法的途径多种多样,但是法律草案公布征求意见则是公众直接参与立法的一种特别方式。现行《立法法》第36条规定了听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式,也可以发送给特定对象以征求意见,而《立法法》第37条专门规定了将法律草案向社会公布征求意见的方式。这两条规定的区别就在于征求意见的“定向”与“不定向”,故而其公布的范围和程度不同。可以说,《立法法》第36条是在组织“专家讨论”,公布的范围只在立法专家,其价值取向侧重于科学立法,而第37条是在组织“全民讨论”,公布的范围是全社会,其价值取向侧重于民主立法。

  从学理上看,民主立法主要的和实质性的意义就在于立法机关行使立法权的民主化,包括立法主体的民主化、立法内容的民主化和立法过程的民主化。无论哪一个层面的立法民主,都意味着要能够使广大人民群众更广泛地参与国家的立法,其昭示着应该在既有基础上使立法的民主程度不断提高、民主状况不断改善。从历史上看,西方理论家曾提出了“人民主权”“社会契约”等概念,认为法律不再是某个君主或少数统治者的意志,要由代表人民意志的立法机关来行使立法权,且政府只是受人民委托进行依法管理的机构。在我国,自新文化运动以来,民主思想便与科学思想一道启蒙着中国人民不断探索,也曾为实现民主立法而不断探求过良好的制度设计。就当代中国的法治实际而言,坚持以民为本和人民当家作主,仍是包括立法在内的法治建设具有广泛正当性的法理基础。既然法律是公意的体现,而立法的具体工作实际上由立法机构承担,那么法律草案征求意见显然是公意形成的必经步骤。从立法程序的角度看,我国法律草案公开征求意见制度的设置,就是为了保障更多的民众有充分的途径表达自己的看法和观点,通过这种机制使立法者对不同的主张和利益诉求进行认真的、实质性的考虑,以使立法者作出的法律决策立足于公众的合理意见和建议。

  公布是法律草案有效征求意见的前提

  与一般的“访求”相比,“征求”有大张旗鼓地(一般指经过大的宣传)向他人求取某物的意味,后者具有更大的规模。分析来看,公众参与所强调的是决策者与受决策影响的利益相关人之间进行双向的沟通和协商对话,其遵循公开、互动、包容、尊重民意等基本原则。评价公众参与立法水平的标准主要包括公众参与立法的广度和深度,其不仅包括通过各种途径和方式参与某项法案制定过程并试图影响立法结果的公众数量的多寡,也包括公众参与对立法过程的最终结果所产生的实际效应。由此而言,对法律草案征求意见制度来说,以恰当的形式进行公布是法律草案有效征求意见的前提。只有对法律草案进行公布,公民才得以了解情况、发表意见,立法机关才得以大开言路、集思广益。公布法律草案征求意见事项的相关资料使得被征求方事先对征求意见事项的背景知识有充分、客观的了解,或至少达到与征求方共享同一套背景知识,这是被征求方提出有效的、有针对性的意见的前提。

  法律草案公布的目的是为了公开并使大家知道,可要使大家都知道不是件容易的事。日本法学家穗积陈重认为,“公布系对于一般人民告知法规之形式。然兹所称之告知,系就立法者方面而言,近世法域之范围愈广,人民之移动无常,家喻户晓,事所不能,故所谓公布,事实上实在于使一般人民,在可能状态知悉法规也”。因此,实际上公开的状态,即知悉的可能状态是公布主体拟制的。明白公开的状态是拟制的,就自然会对公开的标准提出要求,即公开到何种范围(广度)、何种程度(深度)才算公开。因此,公布形式需大致符合各时代的物质生活条件和价值观。例如,古罗马尊重将法律张贴于公共场所的传统,有位皇帝却故意将自己的法律用蝇头小字写下,并贴在高得没人看得清的地方,这就显然不符合基本的形式要求。目前,我国法律草案的公布主要在中国人大官方网站进行,只有那些备受社会普遍关注的法律草案,还会通过其他形式予以公布。我国是个广土众民的国家,经济落后的边远地区少有网络技术支持,“法律程序与司法系统继续被纸面的印刷所统治”的判断很大程度上仍适用于中国。因此,目前我国法律草案的公布是否达到公开的基本形式要求是值得反思的,我们当下需要进一步拓展法律草案公布的适当形式。法律草案公开征求意见制度的法理

  (本文系国家社科基金重大项目“社会主义核心价值观融入立法过程研究”(18VHJ008)、华东政法大学科学研究项目“立法座谈会研究”(16HZK004)阶段性成果)

  (作者单位:华东政法大学法律学院)

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